第二，整合经济特区法制建设的多元功能。

第一，在我国狭义法律之外，还有众多规范性文件可以作为承载组织规范的形式。[2] 1979年的立法选择是值得高度重视的。

又如列宁曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一，没有说曾坚持检察机关的唯一职权就是维护国家法制的统一。八二宪制之下关于检察院的构想，在那时仍然处于未完成状态，但是在宪法层面，暂时决定放下争论——这是理论共识之缺失、制度实践之不足、以及修宪策略之选择等因素共同导致的结果。彭真对于2月16日草案的判断是，其仍然延续了一般监督的精神，因此，他要求最高检和全国人大常委会法制委员会重点研究该问题，作出明确、科学的回答，[26]婉转表达了他对一般监督模式的否定意见。[53][日]芦部信喜著、高桥和之补订：《宪法》（第六版），林来梵等译，清华大学出版社2018年版，第3页。可以说，改革开放以来，检察机关与行政权之间的关系定位，并没有建立在坚实的理论基础或系统的制度设计之上，这一关系是有待建构的。

[42]八二修宪有一个明确的任务——健全社会主义民主法制。正如秦前红教授所指出的，理解人民检察院之宪法定位的影响因素，排在首位的就是宪制结构之变革。[37]在这个意义上，法律监督机关作为宪法规范的特别意义有可能浮现出来。

本文的研究表明，法律监督机关的入宪，在当年的政治宣示意义是明确的，但在制度建构的具体方案上，则是含混、未定的。正确的做法是，在当前公权力监督的总体制度结构中去观察检察机关的角色、以及与其他监督者的关联或异同，由此评估其独特的机构优势。[45]就检察院而言，在理论上，专司法律监督的国家机关自然是可以容纳于被改进和发展之后的人民代表大会制度的。[33]与此同时，在这看似静态的语言之下，是现行宪法实施以来，宪法学理的显著发展。

[54]英国学者惠尔曾说，无论是否叫做组织法，很多国家都存在由立法机关制定的重要法律规则，它补充和（也许）修正或修改存在于宪法中的规则。一方面，宪法典极度依赖检察院组织法等法律法规去具体地赋予检察机关以各种职权，从而使其掌握监督的手段、取得监督的效果。

[47]同前注[5]，王志坤文，第33页。第4条列举了地方各级人民检察院得行使的具体职权，但转而采取了实行监督（第4条第1-5项）而非实行检察的措辞。同前注[16]，《彭真传》（第四卷），第1324页。如果认为检察院对部分刑事案件的侦查是法律监督机关的职权类型之一，[67]那么，公安机关是不是也可以被认为行使了同样属性的权力？公安机关算不算——在监督普通公民是否违反刑法这一意义上的——另一个法律监督机关？[68]当然，不管侦查权与法律监督权之间在概念种属关系上如何厘定，1979至1982年所开创的新体制中，侦查权的确在检察院与公安机关之间进行了分配——必须强调的是，这不是单一刑事司法程序中工作程序上的衔接关系，[69]也就谈不上互相配合、互相监督原则（《宪法》140条）的适用。

《共同纲领》所搭建的中央人民政府体制下，人民监察委员会设于政务院之内，负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。[51]孙谦：《新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能：写在新修订的人民检察院组织法颁布之际》，载《人民检察》2018年第21期，第6页。[87]但即便如此，还需要回答的是，非终局性的权能定位是否完全排斥所谓的刚性？现阶段，如何让检察监督更具刚性，更有实效，是实践中被集中关注的问题。[94]尽管王桂五同志始终主张恢复并改革检察院的一般监督工作，但人大监督本身的制度发展在客观上实现了他所主张的一般监督的某些功能，并且，他的评论发表于20世纪80年代，远早于《监督法》的颁布。

[56] 所以，本文主张从实质上把握组织法这个概念。第三，宪法与组织法并置的表达习惯不能被理解为在宪法与组织法之间作生硬切割，特定宪法条文与人大立法条文在规范上的关系，需要具体地予以把握，不宜在过分强调八二宪法的形式独特性与位阶至上性的某些定见之中去讨论检察院的机构性质及应有职权。

[24]孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009年版，第330-331页。同前注[8]，田夫文，第82页。

同前注[64]，韩大元、于文豪文，第22页。在立法供给上，有超出检察法制的其他法规范。一方面，在八二修宪的前一阶段，关于国家机构的讨论非常开放，连彭真同志也提出过要不要保留检察机关的议题供大家讨论，可见机构重建与立法层面的宣示性机构定性并没有终止有关检察院是存是废的讨论。[44]八二宪法将公民基本权利的内容在文本结构上提前，作为第二章，这与1954年宪法不同。张军检察长在2019年两会上所作的最高人民检察院工作报告中，有刑事、民事、行政、公益诉讼‘四大检察法律监督总体布局这样的表述，显露出将检察与监督两个概念等量齐观的意味。[96]万春：《〈人民检察院组织法〉修改重点问题》，载《国家检察官学院学报》2017年第1期，第54页。

[75]同前注[24]，孙谦书，第372页。姚岳绒认为，法律监督机关的入法是因为彭真同志同意对于检察机关的这种定性、并且在修法过程中坚持了列宁的法律监督思想，这实际上忽视了彭真同志婉转表达出的真实意见。

[47]即便苏联体制下检察院的全覆盖监督与我国有水土不服之处，所争论的也主要是监督范围、监督方法等问题。第一，不论是以一般监督或是法律监督来进行学理上的概括，1954年的宪法及检察院组织法对于检察院的职权定位，无疑受到了前苏联检察体制的直接影响，当年的立法语言上没有采用法律监督机关一词，并不能否认域外影响的实际存在。

[91]很明显，监察部门与检察机关的职权都指向了政府机关与公务人员，[92]但着重点不同：前者在意的是是否履行其职责，是否正确执行了国务院的决议、命令，监察部门是帮助行政机关落实其施政目标的助手、推手。[59]同前注[24]，孙谦书，第353页。

（三）拨乱反正：检察体制的重建 因此，我们需要将法律监督机关在1979年至1982年之间的入法、入宪，放在文化大革命之后检察机关恢复重建的特定时代背景中予以思考，才能体味其中深意。在机构建制上，检察院暂时渡过了危机。[10]从内涵上看，法律监督在当时所指的就是一般监督，而一般监督则是源于苏联的概念。[42]八二修宪有一个明确的任务——健全社会主义民主法制。

[64]在八二宪制之下，监督、制约公安机关是检察院宪法地位的一个重要的落实形式，在这个意义上，检察院完全配得上法律监督机关的称谓。1986年以及此前的年度工作报告，均不曾使用经济检察这个概念。

[25]此处所引述的七检会上的讨论意见，同上注，第328-329页。但把宪法中关于检察机关职权的规定加以具体化，使之更加明确和集中。

[49]站在确保检察机关的专门地位的视角，上述宪法原则的确立，显然是有利因素，这使得其作为人民代表大会制度框架之下的主要国家机关之一的地位，比过去更为稳固了。[74]1987年4月召开的六届人大五次会议上，杨易辰代表最高检所作工作报告中，使用了经济检察的提法。

在这个意义上，公权力监督体系在法治化的发展方向上没有退步。[82]朱立红、陈冬妮：《检察监督的历史转捩：从行政诉讼监督到行政检察监督》，载上海市法学会编：《上海法学研究》（集刊）第7卷（2019年）。[62]或称司法监督，对此1979检察院组织法第5条第4项有单独的、明确的规定，1954年《组织法》第4条第4项、第14条第1款有类似规定。[39]决议提到，加强了司法、检察及公安机关的工作。

具体到我国的情况是，新中国检察机关的创建既无组织基础，又缺乏工作经验，人们对检察工作的重要性和必要性知之甚少，甚至出现了检察机关‘可有可无的说法。孙谦所指的过去的30年是指1979年至该书出版的2009年之间的30年。

[94]第二，行政诉讼制度的建立。本次修改草案中，大家一致认为，在事关检察机关的性质这样的根本问题上，必须旗帜鲜明，拨乱反正，重新肯定检察机关的法律监督的性质，因此在坚持原来各项检察职权的同时，进一步明确规定了人民检察院是国家的法律监督机关。

就检察系统而言，主张做一般监督工作的意见被当作反党反社会主义的言论加以批判，主张做一般监督工作的干部被当作右派分子进行斗争，关于一般监督的争论从概念歧义、制度选择的问题，演变为政治批判。[60]如果说，1954检察院组织法贯彻了一般监督思想的证明之一，就是赋予了检察院特定的、具体的权力去监督公安机关（侦查机关）。